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非制作机关也有义务公开政府信息 ——朱某不服某市公安局政府信息答复告知书
发布时间17-06-22浏览次数(1518

   

【基本案情】

2015年10月29日,被申请人收到申请人递交的《政府信息公开申请表》。在该申请表中,申请人要求获取“XX市人民政府授权XX市公安局承担XX市人民政府劳动教养管理委员会(或称XX市劳动教养管理委员会)日常工作,准许使用XX市人民政府劳动教养管理委员会公章的文件和法律依据”。被申请人当日予以登记并出具市公安局(2015)第219号-回《登记回执》,决定于2015年11月19日前作出书面答复。2015年11月11日,被申请人向申请人作出《告知书》,主要内容为:经查,你申请获取的信息非本机关制作,该信息不存在。请你向制作机关XX市人民政府申请获取。XX市政府信息公开接待大厅地址:枣林前街70号,联系电话:********,传真电话:********。

申请人认为,XX市公安局在作出的《劳动教养决定书》上加盖“XX市人民政府劳动教养管理委员会”的公章,需要获得授权和批准,申请人申请的是XX市公安局获得使用XX市人民政府劳动教养管理委员会的名义并加盖其公章的信息,被申请人所答非所问。

被申请人认为,收到申请人的政府信息公开申请后,我局依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十一条第(三)项规定,作出《告知书》,并邮寄送达申请人。我局作出的《告知书》程序合法、内容正确,请求复议机关依法予以维持。

行政复议机关认为,被申请人在法定期限内作出《告知书》,告知申请人其所申请获取的政府信息非被申请人制作并建议其向制作机关XX市人民政府申请获取,但未在其作出的《告知书》中载明相应的法律依据,故应认为被申请人适用法律依据错误,对其作出的告知书,应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第2目的规定,决定撤销XX市公安局于2015年11月11日作出的市公安局(2015)第191号-答复告《政府信息答复告知书》;并责令被申请人在接到本决定书之日起15个工作日内针对申请人的政府信息公开申请重新作出书面答复并送达申请人。

 

【专家评析】

一、背景情况介绍

行政机关收到政府信息公开申请后,发现政府信息非本机关制作,行政机关是否可以政府信息非本机关制作为由答复申请人?实践当中,许多行政机关倾向于告知被申请人相关信息非本机关制作,信息不存在,或者要求申请人去制作机关申请相关信息。

这样的答复似乎并没有什么不合理,似乎也符合《条例》第十七条“行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开”的规定。然而,类似在答复在实践中多数会引发法律争议。究其原因,一方面是行政机关和相对人对公开主体的理解不同,另一方面则是因为行政机关对非本机关信息的公开标准不一致。很多情况下,行政机关不愿意公开相关信息、或者不确定是否应当公开相关信息时,就会倾向于做出上述答复。而如果是行政机关认为没有风险或者信息不具有“敏感性”时,不但会公开,而且会主动公开。当然,这种情况就容易引发争议。

二、确立裁判要旨的理由

本案中,复议机关撤销被申请人政府信息公开答复告知书的主要理由是:依法行政的要求,行政机关的具体行政行为应该依法作出。行政机关在作出具体行政行为时载明法律依据,是该行政行为合法的具体表现。行政机关作出政府信息公开答复时有对应的法律条文可以援引的,应当载明法律依据及具体条款。本案中,被申请人在法定期限内作出《告知书》,告知申请人其所申请获取的政府信息非被申请人制作并建议其向制作机关XX市人民政府申请获取,但未在其作出的《告知书》中载明相应的法律依据,故应认为被申请人适用法律依据错误,对其作出的告知书,应当予以撤销。

复议机关的裁决理由是合理的。首先,从《政府信息公开条例》的规定来看,行政机关的政府信息公开义务不限于其制作的政府信息,也包括其所掌握的政府信息。《条例》第二条规定,本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。从《条例》对政府信息的范围界定来看,就不限于本级过制作的信息。有的行政机关认为,《条例》第二条所指“获取的”政府信息,应当指从社会或相对人获取的信息,不包括从其他行政机关获取的政府信息。这种理解也是不准确的。除了第二条之外,《条例》第九条、第十条规定了各级行政机关应当主动公开的政府信息。其中包括“反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的”的信息。由于行政机关的设置、职能、办事程序通常源于法律授权或上级机关决定,因此不能推知行政机关需要公开的政府信息包括非机关制定的信息。

有行政机关认为,《条例》第十七条规定,行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息,由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的,从其规定。这一规定是对政府信息公开义务主体的规定,从而产生了“谁制作、谁公开”的理解。需要指出的是,《条例》第十七条确实对公开主体做出了原则性的规定,并且具有“谁制作、谁公开”的导向。显然,由制作机关公开相关信息有助于保障信息的权威性和准确性,也符合权责对应的原则。但是,制作机关的公开义务并不减除非制作机关的公开义务。《条例》第十七条本身明确规定,“法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的,从其规定”。结合上文所提到的《条例》第九条、第十条的规定,涉及被申请人行使职权依据的相关政府信息,理当属于被申请人公开的范围。

其次,即使申请人申请的信息确实不属于本机关制作的信息,并且由于某种原因本机关不掌握该等信息,这时也应当对相对人做出说明,以避免引发争议。实践当中,申请人对某一行政机关提出信息公开申请时,一般都会考虑行政机关的职权范围及行政机关掌握信息的可能性。这种情况下,行政机关的说明是否合理及可信,就是决定是否产生争议、以及产生争议之后能否说服复议机关或法院行政机关其决定正当性的重要事由。

在本案中,申请人申请公开的信息是“准许使用XX市人民政府劳动教养管理委员会公章的文件和法律依据”,从公安局的答复来看,这些信息是存在的。那么导致XX市公安局不掌握这些信息的可能性包括:记录未保存、记录灭失、记录(未灭失)但善尽查询义务之后无法获得等等一般理由。在其他情况下也可能还有信息已经定密、信息未定密但属于不能公开的工作秘密、信息已经归入档案机关等等事由。当然,无论哪一种事由,行政机关都应当提供相应的证据,以支持其说明。

综上,行政机关如果发现相对人申请信息非本机关制作,并且本机关不属于公开该信息的主体或者无法提供相关信息,应当告知相对人无法提供该等信息的法律依据及事实依据,在此基础上做出的答复方可视为合法。

三、运用裁判要旨应当注意的问题

对于被申请人而言,如果不属于本机关制作的信息,并且有充分的理由表明相关信息不涉及其职权范围,行政机关确实可以告知行政相对人该机关不属于政府信息公开申请的适当对象。不过,这种情况下,行政机关应当根据具体情况,分别适用《条例》第二十一条第(一)或第(三)的规定,告知申请人获取相关政府信息的途径和方式。

 

【相关法律规范】

《政府信息公开条例》第二条、第十七条、第二十一条第一项、第三项。

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