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强化行政复议调解机制 充分发挥行政复议调解机制的优越性
发布时间17-06-15浏览次数(1511

    山西省政府法制办根据《行政复议法实施条例》(下称《条例》)的有关规定,认真履行职责,积极适用行政复议调解、和解手段,严格依法办理行政复议案件,并对行政复议调解、和解的范围和机制进行了大胆尝试和有益探讨,积极发挥行政复议制度在化解行政争议、建设法治政府中的重要作用,取得了“定纷止争、息诉罢访”的社会效果,行政复议调解逐渐成为解决行政纠纷的有效途径。今年以来,因调解、和解申请人主动撤回行政复议申请而终止6件,占全部受理行政复议案件的三分之一,有效地平息了一些行政争议,降低了行政成本,提高了解决纠纷的效率,促进了社会的和谐稳定。以下是几点具体做法和体会。

  一、围绕目标服务大局,力求社会效果与法律效果的有机统一。

  在《条例》未实施前,我们就突破了“行政法不适用调解”的传统观念,在办理行政复议案件中,创新案件审理方式,大胆尝试行政调解。一是改变以前单一的书面审理方式,采取公开听证、实地调查了解、召开现场会等形式,核实证据,明断是非。二是整合行政调解资源,对涉及面广、矛盾尖锐、社会影响大以及群体性案件,举行听证会,通过陈述、举证、质证、辩论,为纠纷双方当事人创造一个有事说清、有情说明、有理说透的平台。通过提供充分的陈述、申辩机会,增进了双方当事人彼此的沟通和理解,为通过和解化解行政争议创造了条件,或者实行案件审理会审、会商方式,聘请政府法制顾问或有关专家学者参与行政复议案件研究、论证,确保案件得到正确处理,提高案件办理质量。三是积极探索各种有效方式,进一步规范案件审理程序,细心研究行政调解的技巧。在弄清案情的基础上,找准双方争议的焦点、利益的平衡点和调解的切入点,有的放矢,创新行政调解工作机制,变“简单裁决”为“案结事了”。四是在行政争议案件的处理和化解矛盾纠纷的过程中,我们打破了传统的法律思维定势,破除了只对法律负责的“法律至上”观念,树立了围绕中心、服务大局的观念。

  二、大力推行调解结案方式,彰显行政复议调解优势。

  在行政复议的协调过程中,行政机关在自由裁量权内作出的让步以及与相对人双方的意见交换起到了重要的作用。一方面,行政复议机关拥有司法部门所没有的大量社会资源,可依职权直接予以调配,更容易实现保护相对人合法权益的目的。另一方面,行政争议的最终解决仍然有赖于行政机关采取具体的措施予以落实。事实证明,第一,调解程序是效率价值与公平价值最大程度的融合与体现。调解程序中行政机关与相对人的平等位置,加强了双方意见的充分沟通和理解,使得当事人可以在法律的基本原则下寻求自己可以接受的公平利益的着眼点,客观上更有助于行政争议的及时解决。第二,有助于实现个体自由与公共秩序的有机结合。行政争议的产生是由于行政机关同相对人之间的“权力与权利”产生了失衡和错位。行政复议中的调解程序给当事人提供了阐释各自正义和恢复性行政的平台,可使其对具体行政行为予以重新权衡和度量,使当事人早日从行政争议中脱身。尤其是相对人一方,但由于个体自由仍然是在法定制度秩序之内进行的博弈,因而调解所取得的社会效果实际上是通过行政复议调解,使个体自由与公共秩序实现了有机结合。第三,体现了个体权利与行政权力的共同归属。保护社会个体的权利得以实现是行政机关实施行政行为的终极目标。行政复议调解程序在当事人主张事实的证明责任、适用规范和运作方式上具有很大的灵活性,能够更加直接地参与到关涉自身利益的决定过程中,可以根据自身的利益需要和条件充分地进行协商和交易,达成符合实际且能为双方所接受的协议,从而更有利于实现个案正义。

  三、推进制度创新,适度拓宽行政复议中调解范围

  《条例》对行政复议机关可以予以调解的案件作了概括性的规定,一类是公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的案件;另一类是当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷申请行政复议的案件。一方面,《条例》仅规定调解程序是行政复议机关的一种可选择的处理程序,而非必经程序。另一方面,《条例》对行政复议机关可进行调解的案件类型规定得较为狭窄和笼统,在实践中需要进行具体分析和判断来开展工作。针对行政复议调解、和解制度极强的实践性和扩展性,考虑到调解对解决行政争议和相关民事争议的有利性,我们在行政复议过程中尝试“调解优先,适度放宽”的原则,即将调解程序设定为特定案件的行政复议“前置”程序,而且调解范围不仅仅局限于《条例》所规定的两类案件,而是包括:第一,行政争议涉及到民事内容的,如涉及自然资源所有权、使用权权属的行政裁决、行政确权的复议案件;第二,具体行政行为存在不影响实体处理结果的程序瑕疵案件;第三,具体行政行为合法但不合理的案件;第四,涉及到相对人众多、争议标的较大、行政法律关系同民事法律关系交织在一起的涉及到群体性事件和社会稳定的案件;第五,行政违法不作为且履行已无实际意义的案件以及其他行政复议机关认为可以调解的案件,以充分发挥调解制度的功能性优势。

  四、依法公正审理行政复议案件,提高审理质量。行政复议案件的办理质量,是复议工作的生命,是复议制度取信于民的基准线。突出以人为本、复议为民,实事求是,有错必纠的复议宗旨,是复议工作化解行政争议、促进社会和谐稳定的实绩要求与体现,也是充分展现复议功能的本源。为了增强行政复议的透明度和公信力;省政府法制办在审理行政复议案件当中,严格以事实为依据,以法律为准绳,切实做到了公平公正。既重视行政行为的合法性审查,又重视适当性审查;既重视实体性问题的审查,又重视程序性问题的审查;既保障行政机关依法行使职权,又坚决纠正其违法或不当行政行为;既保护了当事人的合法权益,又依法维护好社会公共利益。把当事人经行政复议后是否不再通过诉讼或信访等途径提起诉求,是否有效解决行政争议、化解矛盾,作为衡量行政复议案件审理质量的重要尺度。事实证明,行政复议调解机制具有蓬勃的生命力和极强的现实性。其实质是将“平衡理论”引入行政过程以及一种“恢复性”的法律思维模式的实践。能够便捷地解决社会矛盾,避免矛盾的累积与升级,尽快地平衡社会各方面的利益需求。

  总之,省政府法制办在积极建立健全行政复议调解机制的同时,进一步规范和加强全省的行政复议调解、和解活动,追求程序性与实体性相一致、合法性与合理性相结合、原则性与灵活性相统一的社会效果,旨在促进官民和谐、执法和谐,树立起民本政府、责任政府的良好形象,充分发挥行政复议工作在“保稳定、保增长、保民生”的重要作用,进而达到“定纷止争,案结事了”的法律效果与社会效果。将调解贯穿于解决行政争议的全过程,积极为当事人自行和行政机关解决行政争议创造条件,找准处理公共利益与个人权益的结合点,实现公共利益与公民个人利益的平衡。在行政复议调解中,以法为据,以理服人,使当事人在公正、公开的前提下互谅互让,既能使行政争议及纠纷各方免除诉讼之累,又能消除当事人之间的隔阂,重建和谐的人际关系,尽早平息社会矛盾,从而降低行政机关的执法成本和各方后续的诉讼成本,达到复议机关、老百姓和被复议单位的“三赢”,最大限度地减少了行政争议的负面效应。

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