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地方政府行政复议诉讼折射问题分析
发布时间17-05-22浏览次数(1673

   

 为了更直观具体的阐释本文主题,本文以区域A和该区域中心城市B为例。A区域地处我国东部沿海,分别由区域性中心城市B和周边若干城市组成。由于历史和区位等因素,该区域经济社会发展差别较大,呈现以下特点:1.城市B的经济社会发展水平较高且优势明显,周边城市发展水平相对较低;2.该区域各城市中心城区呈现饱和状态,老城区土地紧张,发展空间有限,城市发展的着力点都在向城郊和农村地区触及;3.各城市呈现明显的城乡发展差距,城郊和农村地区发展水平相对滞后。伴随着国家城镇化步伐的加快,该区域也提出了建设以城市B为中心的城市圈,吸引农村人口向城市汇集,同时将发展的触角向城市郊区和农村地区蔓延。在取得城市经济发展的土地等资源和发展空间的同时,人地矛盾、利益之争开始显现、激化,明显标志就是行政复议、行政诉讼案件大量增加,政府及相关部门的具体行政行为频繁成为矛盾焦点。下面以区域A和中心城市B的复议诉讼案件数据为依据具体进行阐释。         

    一、行政复议应诉案件背后折射问题
   地方政府行施政特别是行政执法得当与否,行政复议诉讼案件的审理和判决是最直观、最有权威、最有说服力的标准之一。行政复议和行政诉讼程序的启动以行政机关实施了具体行政行为为前提条件。从形式上看,行政复议、行政诉讼分别是复议机关、审判机关主导下的法定程序,但其基本宗旨和功能是“监督行政机关依法行使行政职权”,客观上都具有推动政府依法行政的作用。从“监督”功能上看,复议机关和人民法院通过作出撤销和变更等判决否定行政机关实施的行政行为不仅在个案意义上实现了依法行政的具体目标,更是在广泛意义上对行政机关的行政行为进行了有力规制和“震慑”。

  (一)依法行政意识不强。一是部分行政机关、工作人员和执法人员依法行政观念和意识不强,某些行政决定未经反复考量和实地调查取证,随意性大,加上程序上的不合法、文书用词上的不严谨,都成为当事方在复议诉讼中攻击被诉行政部门的有利武器。二是部分工作人员办理业务时,行为和态度简单粗暴,极容易造成与当事人的矛盾纠纷,进而引起不必要的行政复议或者行政诉讼。2014年,城市B法院审理的行政案件中,行政机关作出的行政行为因事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法、超越职权或滥用职权等原因而被撤销的占到败诉案件的66.25%。不能严格依法作出行政行为仍然是行政机关败诉的主要原因。其中,因认定事实不清、主要证据不足而导致败诉的,占全部败诉案件的42%。有些政府机关在没有彻底查清案件基本情况或没有充分证据证明的情况下就作出了具体行政行为。还有部分案件虽未判决行政机关败诉,但也或多或少存在证据瑕疵问题。此外,2014年由于违反法定程序而导致行政机关败诉的案件占全部败诉案件的5%。这说明重实体、轻程序现象在一些政府机关执法中仍然存在。行政机关因适用法律、法规错误而败诉的案件占全部败诉案件的8%,因超越或滥用法定职权而败诉的案件占全部败诉案件的3%。  

  (二)修改后的行政诉讼法规定,行政复议机关维持原具体行政行为,当事人不服提起行政诉讼的,行政复议机关与做出原具体行政行为的行政机关是共同被告。但这一规定的实施也确实给行政复议机关带来了诸多的现实问题:一是人员力量明显不足。从效率原则出发,一般行政应诉工作都会由原行政复议机构的人员承担,因为他们熟悉案情。但随着近年来行政复议案件的大幅攀升,原本就已经非常紧张的人员力量,在大量的行政应诉案件面前,更加紧张。行政复议人员疲于奔命,不仅行政应诉工作难以高质量完成,还导致大量行政复议案件无法在法定期限内结案。二是行政成本大幅增加,人力、时间、经费成本的消耗是非常大的。三是不利于定分止争,将行政争议化解在行政程序之中。按照新行政诉讼法的规定,行政复议机关无论维持或撤销原行政行为的,都有可能当被告。为了不当或少当被告,一方面,一些行政复议机关在受理复议案件时,苛责于申请人,只要行政复议申请稍有不适格,就拒绝受理,不利于将行政争议及时化解在行政程序中。另一方面,一些行政复议机关则苛责于做出具体行政行为的原行政机关,哪怕是原行政行为程序上稍有瑕疵,对当事人的实体权益并未产生影响,也要撤销,从而导致更多或更大范围上的行政争议。
  (三)城乡建设是行政争议纠纷易发多发且矛盾集中领域。其中反映出的突出问题有:一是集体土地上房屋征收补偿问题较多,行政机关相互推诿问题严重;二是征收补偿和搬迁工作中对当事人的正当程序权利保护不够;三是征收、搬迁的具体实施行为亟待规范,是一个事关全局的社会问题和法律问题,因此亟需进一步规范。
   (四)行政复议和行政诉讼则是最重要的两大支柱制度。但毋须讳言,两者的功能始终未得到充分发挥,两者的衔接一直缺乏全局设计,两者的分工十分模糊且趋同,两者解决纠纷的优势均未完全显现。如此现状,显然背离了立法者的初衷和设想。与区域A、城市B庞大的信访案件相比,行政复议诉讼案件数量显得过少,很多本应通过法律渠道寻求解决的争议纠纷却选择上访,反而是对司法资源和行政资源的“浪费”,信访不信法现象依然严重。 

  (五)明显过低的诉讼费用制度和不合理费用分担机制,难以引导诉讼分流诉讼费用是诉讼制度的一个重要组成部分,具有诉权保障、案件调节、程序引导以及违法惩戒的功能。诉讼费用并非越低越好。一个适宜的诉讼费用制度,既要有利于公民的权利保障,防止因诉讼费用问题影响维权;又要能够设立一定的门槛,“过滤”无价值和没有法律意义的诉讼,并惩戒恶意诉讼;还应结合经济发展程度,有效减轻公共财政的负担。在法治初级阶段的诉讼费用制度,不宜采取“普惠制”的廉价收费,而应统筹兼顾:既要加大对低收入人群的减免、免费救助,又要发挥正常的诉讼调节功能,鼓励通过诉讼外渠道解决纠纷,节约有限的司法资源,甚至对滥用诉讼权利者予以惩戒。 

  (六)当事人和律师代理行政案件意愿较低。在城市B法院审理的行政案件中,很多案件由于当事人法律知识欠缺、诉讼能力低等原因,导致诉讼效率低、案件处理难度大,不利于有效化解官民矛盾,做到案结事了。律师的专业服务,能够有效消除当事人对法律的误解,及时化解官民矛盾,促进诉讼效率提高。但是,在行政案件中,原告一方委托律师代理的情况较少,尤其是本地律师代理的更少,这在一定程度上影响了行政争议的及时有效化解。例如,在2014年城市B中级人民法院受理的274件一审行政案件中,原告一方聘请律师代理的案件仅占到33%,其中聘请外地律师代理的就占到20%。尤其是征收补偿类案件,外地律师代理相对较多。

  (七)部分行政复议诉讼案件存在认识误区。在这一方面,表现最为突出的就是地上物拆迁补偿与城乡建设项目立项批复之间的关系存在误区。拆迁环节多数属于城乡建设项目具体执行过程,与整个项目审批中的土地、规划、环评、地震等环节分属不同阶段。通俗地讲,审批多数解决的是能不能建的问题,拆迁则是解决建的怎么样的问题。法律主张因果关系,拆迁违规违法并不代表审批违规违法,但是现实中这种因对拆迁过程不满而状告审批的情况时有发生,且呈现愈演愈烈之势。

    二、进一步推进地方政府依法行政的建议

  (一)进一步推进依法行政,从源头上化解矛盾。一是健全行政决策机制,完善行政决策程序。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等机制作为行政决策的必经程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。二是完善法律顾问制度。重大决策、重大合同要征求法律顾问的意见建议,充分发挥法律顾问的作用。三是加强行政调解、和解在化解行政争议中的运用。四是规范行政案卷的归档装订。严格按照案卷档案装订的要求来制作档案,积极开展行政案卷交叉评查工作,尽量避免办案文书和办案程序不合法的情况发生。

   (二)健全依法行政特别是行政复议诉讼的考核权重。考核是政府系统内部自上而下推动依法行政的重要方式和手段,在地方政府系统中,考核对县级政府的触动和影响最大。据不完全统计,大部分地方对各级各部门的考核往往不公布详细内容和标准,即使公布也只是公布名次和得分,但是社会各界和老百姓并不了解考核的具体尺度以及各级各部门具体的得失分情况和存在的问题。纳入行政复议诉讼考核标准有以下几点需要说明:一是行政复议诉讼数量往往跟该级政府该部门与老百姓的密切程度成正比。与老百姓接触越多、越息息相关的部门和政府,行政复议诉讼案件数量往往越多,以复议诉讼为标准可以更直观考察政府及部门的依法施政与否;二是复议诉讼标准不能简单以胜诉或者败诉结果作为考核唯一标准,应当细化内容,将行政复议应诉制度建设、队伍建设、行政争议缘由、政府应对得当与否、负责人是否出庭、社会影响等分门别类,进一步优化行政绩效考核指标体系,提高依法行政在政府考核绩效指标中的权重。结合行政复议诉讼中所反映出的行政行为的合法率、生效裁判自动履行率、司法建议回复率、诉讼义务履行情况以及非法干预情况等纳入当地政府的法治考评体系,形成系统化考核标准;三是加大追责惩戒力度。进一步建立健全行政执法责任追究机制,明确问责对象、问责方式和问责程序。对于影响恶劣的行政复议诉讼案件,应当追究相关领导和工作人员的责任,构成刑事犯罪的,应当移交司法机关处理。

   (三)行政复议机关是作出具体行政行为的行政机关的上级机关,在行政复议中除了要纠正下级行政机关的违法或不当的行政行为,维护申请人的合法权益外,更重要的是要监督行政机关依法行政。对于行政复议中发现的共性问题,可以通过下发行政复议意见书的形式进行规范。多年的经验告诉我们,要解决行政应诉中的问题,首先应当从规范行政执法开始。行政行为的不规范或者行政机关的不作为、乱作为、 慢作为是引发行政争议的最主要原因。因此,要减少行政诉讼中的败诉概率,就要从源头抓起。行政争议越少,败诉的可能性越小。 

   (四)完善行政机关负责人出庭应诉制度,提高依法行政的能力进一步完善行政机关负责人出庭应诉制度,行政机关负责人要带头学习《行政诉讼法》,提高其运用法律手段和法治思维来处理行政事务的能力。  

   (五)在行政复议管辖制度改革方面:取消条块管辖和申请人的选择权,明确以地方政府工作部门为被申请人的复议案件,一律由地方本级人民政府管辖。取消地方政府职能部门的行政复议权,将分散在各个职能部门的行政复议人员集中,在同级政府之下成立相对独立的行政复议局或者行政复议委员会,依法行使行政复议职权和法制监督职权。   

   (六)从源头上预防群体性事件的发生。对于群体性、社会关注度高的重大案件,要及时逐级报告有关情况。建议各级政府能够结合本地实际情况,以市场为基础,综合考虑被征土地的原有收益、未来用途、区位等因素,补偿被征迁人的损失的同时,尽量让拆迁人分享到发展的成果。同时,拓宽安置渠道,健全社会保障,解决失地农民的后顾之忧,从源头上防治群体性事件的发生。

   (七)坚持复议与诉讼受案范围、审查标准和裁判方式的同一性在受案范围衔接问题上,明确行政复议和行政诉讼的受案范围完全一致,不再强调复议作为内部监督,其受案范围要大于行政诉讼受案范围的传统观点。凡是能够申请行政复议的事项,除了复议终局的外,都可以提起行政诉讼。复议机关对复议范围的理解和判断,必须接受人民法院审查,法院在审查时应当尊重复议机关对受案范围的理解和判断。 

   (八)进一步加大对律师代理行政案件的支持力度。建议应进一步加大对律师代理行政案件的支持力度,增强他们代理行政案件的信心。加强对律师的管理和服务,充分发挥其法律专业服务的正面作用,使得律师们认识到行政诉讼工作在促进政府依法行政方面发挥的重大作用,也使其认识到律代师理在保护行政相对人合法权益中的重要价值,使其自觉自愿地加入到化解官民矛盾,促进社会和谐稳定的行列中来。

 

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